章律观察｜从部门法分立到行业法整合：房地产行业法的理论建构与制度回应

摘要：中国房地产市场面临资金错配、交付风险、主体虚化、土地财政依赖、破产处置困难和税收制度转型滞后等结构性问题，其制度根源在于以企业集团整体信用为基石的法律规范体系与房地产项目独立运作的商业逻辑之间存在系统性错位。本文以宋亚辉提出的“跨部门的行业法结构”命题为理论框架，以利益相关方理论为分析工具，结合2026年房地产基础制度系统性重构的实践素材，从政府、开发企业、金融机构、购房人、建设工程主体、被征收人、业主与物业服务人七大核心利益相关方的权利配置与冲突衡平出发，系统阐释房地产行业法的规范整合逻辑。研究发现，房地产行业法的规范整合呈现为“以利益相关方权利配置为轴心、以行业治理目标为边界条件”的公私法融合特征，其规范整合路径包括：以行业治理目标为轴心的公私法融合、以产业链运作逻辑为依据的规范重组、以“规范—技术耦合”为条件的法律实施机制。这一转型标志着中国房地产法律体系正在经历从“部门法分立格局的行业延伸”走向“跨部门的行业法结构”的范式转换。

关键词：房地产行业法；利益相关方；规范整合；项目信用；公私法融合

作者：求正沃德律师事务所高级合伙人章耀民

一、引言

2026年8月，五部门集中发布八份重磅文件，从销售制度、信贷管理、资本市场到信托业务，系统性重构了房地产基础制度体系。同期，最高人民法院印发房企破产审判纪要，以三十六条对破产中的核心争议作出系统回应。这一密集的制度供给并非孤立政策调整，而是涉及房地产法律结构基础性重构的制度变迁，其核心命题是：房地产法律治理的基本单元正在从“企业集团”下沉到“项目”。

这一转型的深层制度逻辑是什么？本文以宋亚辉教授“跨部门的行业法结构”命题为理论框架，以利益相关方理论为分析工具，系统阐释房地产行业法的规范整合逻辑。

二、理论框架：行业法命题与利益相关方理论的结合

宋亚辉在《法学家》2021年第1期指出，面对社会结构的多元分化和子系统内部的公私融合趋势，部门法分立格局面临转型升级的需要。他主张“以行业为单位，垂直整合部门法体系，构建‘跨部门的行业法结构’”，因为“那些看似随意堆砌的公私法规范拼盘均指向统一的行业目标”。

利益相关方理论为这一命题提供了操作化的分析工具。在房地产领域，利益相关者包括中央与地方政府、开发企业、金融机构、购房人、建设工程主体、被征收人、业主与物业服务人、租赁双方、中介机构等多元主体。该理论的分析功能在于：提供识别规范整合轴心的工具、揭示公私法融合的动力机制、为比较法研究提供统一的比较单元。

房地产行业法的规范整合遵循三条路径：以行业治理目标为轴心的公私法融合、以产业链运作逻辑为依据的规范重组、以“规范—技术耦合”为条件的法律实施机制。章耀民律师在环境资源法研究中发展的“技术嵌入论”——法律规范的落地必须耦合行业技术语言和作业流程——在房地产领域有着直接的方法论对应。

三、核心利益相关方的权利配置与冲突衡平

政府主体方面，地方政府既是中央政策的执行者，又是土地财政的受益者。2026年土地供应新政“新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩”的核心逻辑，实质上是在切断地方政府对增量土地出让的财政依赖路径。

开发企业方面，2026年新政推行“项目开发公司制”，要求项目公司“依法独立行使法人权利、独立承担民事责任”，项目交付前严禁抽调资金、抽逃出资、提前分红。这一制度试图解决的核心问题是：法人独立人格如何从“形式独立”走向“实质独立”。

金融机构方面，信贷新政的核心工具是“主办银行制”和“资金封闭管理”。单个项目对应一家主办银行，项目全部资金纳入主办银行账户管理。资金封闭管理制度的法律构造是“公私法融合”的最佳样本：行政监管要求通过合同法上的资金监管协议和物权法上的金钱特定化安排获得可执行的规范效力。

购房人方面，2026年销售制度改革将制度重心从“促进销售”校正为“保障交付”。购房人权利保护顺位的核心问题是：在房企破产时，交房请求权与抵押权、建设工程价款优先受偿权之间的清偿顺位如何确定。破产审判纪要将“保交房”确立为首要目标，通过共益债务认定、续建融资优先顺位等制度安排，使保交楼从政策宣示获得可执行的规范效力。

建设工程主体方面，《建工解释二》引入“知情权”标准重构挂靠施工的责任配置，将农民工工资纠纷与工程款纠纷剥离，建立独立清偿机制，使社会法上的劳动者保护目标以独立的规范路径保障民生底线。

被征收人方面，2026年修订的《农业法》将“安排社会保障费用”上升为征收的法定义务，标志着征地补偿从“单一货币补偿”向“补偿+社保+住房”的系统性保障转型。

业主与物业服务人方面，2026年《物业管理条例》拟更名为《物业服务条例》，从“管理”到“服务”的范式转换本质上是对业主与物业服务人平等合同关系的制度确认。

四、制度协调：产业链环节的规范整合

土地供应与规划领域，出让合同的法律性质争议——民事合同还是行政协议——实质是“行业治理目标如何通过合同工具实现”的制度设计问题。

融资与担保领域，2026年信贷新政以项目为对象开展贷款全流程管理，从担保法视角看，主办银行制度构建了“以资金流控制替代传统抵押品依赖”的增信机制。

税收领域，2025年全国房产税收入达5212亿元，首次超过契税成为地方第一大税种。REITs设立阶段的递延纳税政策、居民换购住房的个人所得税退税优惠，共享同一种规范逻辑——将税收工具从财政收入手段转化为行业治理的政策杠杆。

租赁领域，2025年施行的《住房租赁条例》将市场主体细分为个人出租人、住房租赁企业、经纪机构、网络平台四类，住房租赁资金监管账户制度以“资金流向控制”替代“主体信用依赖”作为承租人保护的主要工具。

物业服务领域，最高人民法院2025年发布的典型案例明确物业服务人不得以限制门禁等方式催交物业费，物业服务合同终止后原物业服务人拒不退场的不得请求业主支付后续物业费。

五、比较法视野与制度展望

从功能比较视角看，不同法域对房地产行业治理呈现出显著差异：土地供应领域，美国以“地方分区自治”为核心，德国以“双层规划体系+利益衡量”为核心；预售监管领域，美国采用第三方托管，法国采用法定分期（VEFA），日本原则上禁止未完成物件销售；融资领域，美国以“证券化+保证保险”分散风险，德国以“抵押债券+土地债务”实现长期稳定；租赁领域，德国以“租金刹车+无限期续约”实现承租人强保护；征收补偿领域，德国以“交易价值+权衡原则”为核心，日本以“完全补偿+两阶段程序”为核心。这些比较揭示了一个核心命题：房地产行业法的制度设计不存在“最优模式”，其规范整合方式取决于各国的住房市场结构、法律制度传统和政治经济体制。

六、结语

综观2026年房地产新政的制度设计，可以提炼出房地产行业法规范整合的三种基本逻辑：以利益相关方权利配置为轴心的公私法融合、以产业链运作逻辑为依据的规范重组、以“规范—技术耦合”为条件的法律实施机制。宋亚辉教授“以行业为单位，垂直整合部门法体系”的理论命题，在房地产领域的制度实践中获得了具体的验证。当项目公司制的禁止性规定需要《公司法》的董事义务规则来充实，当资金封闭管理的监管要求需要《民法典》的合同法和物权法工具来实现，当保交楼的社会治理目标需要破产法的共益债务制度来表达时，“行业法”不再是一个抽象的理论概念，而成为可操作的制度实践。

参考文献：

[1] 宋亚辉.社会基础变迁与部门法分立格局的现代发展[J].法学家,2021(1).

[2] 孙笑侠.论行业法[J].中国法学,2013(1).

[3] 中国人民银行,国家金融监督管理总局.关于改革完善房地产信贷管理 推动加快构建房地产发展新模式的意见（银发〔2026〕171号）[Z].2026.

[4] 最高人民法院.全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要（法〔2026〕137号）[Z].2026.

[5] 国务院.住房租赁条例（国务院令第812号）[Z].2025.